대구경북(TK) 행정통합이 9부 능선을 넘고 있다. 여야의 극적인 합의로 국회 행정안전위원회를 통과한 특별법은 이제 법제사법위원회를 거쳐 오는 26일 본회의 통과를 눈앞에 두고 있다. 

오는 6월 지방선거에서 통합 단체장을 선출하기 위한 ‘데드라인’에 맞춘 유례없는 속도전이다. 그러나 축배를 들기엔 이르다. 현재의 통합안을 냉정히 뜯어보면, 우리가 기대했던 ‘지방 분권의 혁명’보다는 ‘행정 구역의 단순 물리적 결합’에 가깝기 때문이다.

■ ‘무늬만 통합’으로 전락한 특별법의 민낯

가장 큰 문제는 통합의 핵심 동력이 되어야 할 ‘실질적 권한’들이 중앙부처의 이기주의와 반대에 부딪혀 대거 삭제되었다는 점이다. 대구와 경북이 강력히 요구했던 국립의대 신설, 주요 사업의 예비타당성 조사 면제, 그리고 파격적인 재정 특례 등은 이번 안에서 찾아보기 힘들거나 대폭 수정됐다.

당초 335개에 달하던 조문 중 80여 개가 칼질당한 채 256개만 남았다는 보도도 있다. ‘지방 자치’의 핵심은 스스로 결정하고 스스로 돈을 쓰는 권한에 있다. 그런데 알맹이는 빠진 채 이름표만 ‘통합특별시’로 바꾼다고 해서 수도권 일극 체제에 맞설 경쟁력이 생길 리 만무하다. 지금의 모습은 권한 없는 몸집 불리기, 즉 ‘비대해진 행정 조직’ 그 이상도 이하도 아닐 수 있다는 우려가 깊다.

당장 통합을 추진하는 인물 들 입장에서는 이 같은 주장을 '기우' 내지는 '비겁함'이라고 조롱할 지 모르나 행정과 정치를 조금이라도 아는 사람들이라면 이같은 기우가 얼마나 많은 행정 낭비와 체력을 소모시키는지, 그래서 그 사회적 비용과 사회 갈등이 의도치 않은 또다른 사회적 갈등을 야기시키는지 잘 알고 있을 것이다. 행정통합을 하기에 앞서 경제 통합조차 만들지 못하는 대구경북의 수십년의 과정을 돌이켜보면 지금과 같은 '선통합 후논의' 방식의 강행은 많은 궁금증을 낳게 한다. 

과연 진정성은 있는가? 물론 없다고 볼 수는 없다. 그렇다면 반대로, 오롯이 행정통합만이 우리 지역이 살길이라서 채택하는 것인지에 대한 궁금증, 다시 말해 자신들의 선거 유불리에 따라 입장과 견해를 달리하는 것은 아닌지에 대한 물음에 출마자들은 그 진정성을 보여줄 수있을까?

■ 리더십 공백이 초래한 '협상력의 한계’

공교롭게도 이 중차대한 시기에 대구시는 시장 권한대행 체제로 운영되고 있다. 이 상황이 통합 과정에 미치는 영향은 꽤 복합적이다. 홍준표 전 시장의 사퇴로 인한 강력한 정치적 구심점의 부재는 국회와 중앙 부처를 상대로 한 협상 과정에서 뼈아픈 실책으로 드러나고 있다. 실제로 행안위 통과 과정에서 국립의대 신설 등 핵심 특례가 빠진 것을 두고 "강력한 구심점이 없어서 실속을 못 챙겼다"는 비판이 나온다. 

경북도의 고군분투에도 불구하고, 대구와 경북이 한목소리로 중앙정부를 압박할 ‘정치적 무게감’이 예전만 못하다는 평가는 뼈아프다. 현재는 그 공백기를 어떻게든 법적 근거(특별법) 마련으로 버티고 있는 셈인데, 6월 지방선거에서 선출될 '제1대 대구경북특별시장'이 누가 되느냐에 따라 통합의 완성도를 따져 봐야 할 판이다. 때문에 "일단 법안부터 통과시키고 나중에 보완하자"는 ‘2차 개정안 추진’ 전략은 자칫 기약 없는 희망 고문이 될 가능성이 크다는 지적이다. 

■ 내부 갈등이라는 시한폭탄

법안 통과는 끝이 아니라 새로운 갈등의 시작이다. 경북 북부권의 소외론은 여전히 현재 진행형이며, 청사 위치와 행정 조직의 세밀한 배치를 둘러싼 대구와 경북 간의 자존심 싸움은 언제든 폭발할 수 있는 뇌관이다. 주민들의 충분한 공감대 형성 없이 '위로부터의 속도전'으로만 밀어붙인 대가는 결국 지역 내 극심한 국론 분열로 돌아올 수 있다.

■ '껍데기'가 아닌 '생존'을 위한 통합이어야

행정통합의 본질은 수도권에 빼앗긴 사람과 자본을 되찾아오는 데 있다. 하지만 지금처럼 핵심 특례가 빠진 상태로 출범한다면, 통합특별시는 또 다른 형태의 낙후된 광역자치단체로 남을 뿐이다. 정치권과 행정 당국은 2월 본회의 통과라는 성과에만 매몰되어서는 안 된다. 통과 이후 즉시 착수할 2차 개정안에서 삭제된 특례들을 어떻게 되살릴지, 그리고 리더십 공백을 메울 정교한 거버넌스를 어떻게 구축할지에 대한 처절한 고민이 필요하다. 껍데기만 화려한 통합은 대구경북의 미래를 담보할 수 없다. 이제는 '속도'보다 '내실'을, '형식'보다 '생존권'을 먼저 생각해야 할 때다.

<구글 번역으로 번역한 영문 기사의 전문 입니다. 번역에 오류가 있을 수 있음을 밝힙니다.>

 TK Administrative Integration: How to Prevent an "Empty Cart" from Turning into a Noisy Celebration...

The Daegu-Gyeongbuk (TK) administrative integration is surging past its 9th hurdle. The special law, which passed the National Assembly's Public Administration and Security Committee with a dramatic agreement between the ruling and opposition parties, is now moving through the Legislation and Judiciary Committee and is poised for passage in the plenary session on February 26th.

This is an unprecedented race for speed, meeting the deadline for electing the heads of the integrated local governments in the June local elections. However, it's too early to celebrate. A sober examination of the current integration plan reveals that it's closer to a "mere physical merger of administrative districts" than the "revolution in local decentralization" we had hoped for.

■ The True Face of the Special Law: A "Merge in Name Only"

The biggest problem is that the "substantive powers" that should be the core driving force behind the integration have been largely eliminated due to the central government's selfishness and opposition. The establishment of a national medical school, exemption from preliminary feasibility studies for major projects, and unprecedented financial incentives, all strongly demanded by Daegu and North Gyeongsang Province, are either difficult to find or have been significantly revised in this draft.

Of the original 335 provisions, over 80 were cut, leaving only 256. The core of "local autonomy" lies in the authority to make decisions and spend one's own money. However, simply changing the name to "Integrated Special City" while removing the core will not provide competitiveness against the unipolar system of the Seoul metropolitan area. There are deep concerns that the current situation is nothing more than a "bloated administrative organization" or an expansion without authority.

■ Leadership vacuum causes "limited negotiating power"

Coincidentally, during this critical period, Daegu City is operating under an acting mayor system. The impact of this situation on the integration process is quite complex. The absence of a strong political focal point following former Mayor Hong Joon-pyo's resignation has become a painful blunder in negotiations with the National Assembly and central government ministries. Indeed, criticism has arisen that the lack of a strong focal point prevented substantial gains from being achieved, citing the omission of key special provisions, such as the establishment of a national medical school, during the passage of the bill by the Public Administration and Security Committee.

Despite North Gyeongsang Province's efforts, the sore point is that Daegu and North Gyeongsang Province lack the political clout to exert unified pressure on the central government. Currently, they are somehow bridging the gap by establishing a legal basis (special law). However, the degree of integration will depend on who becomes the first Mayor of Daegu and North Gyeongsang Province in the June local elections. Therefore, the strategy of pushing for a second amendment, which aims to "pass the bill first and then supplement it later," is likely to be a false hope.

■ A Time Bomb of Internal Conflict

Passing the bill is not the end, but the beginning of a new conflict. The marginalization of the northern Gyeongbuk region remains a persistent issue, and the battle of pride between Daegu and Gyeongbuk over the location of government buildings and the detailed arrangement of administrative structures is a fuse that could explode at any moment. The price of pushing ahead solely through a "top-down speed race" without sufficient public consensus could ultimately be a severe division of public opinion within the region.

■ Integration Must Be for "Survival," Not "Shelf"

The essence of administrative integration lies in reclaiming people and capital lost to the Seoul metropolitan area. However, if it launches without key special provisions as it is now, the integrated special city will simply remain another form of underdeveloped metropolitan government. Politicians and administrative authorities should not be obsessed with the achievement of passing the bill in the February plenary session. They must grapple with how to restore the special provisions removed in the second revision, which will begin immediately after passage, and how to establish a sophisticated governance structure to fill the leadership vacuum. A merger that is merely superficial cannot guarantee the future of Daegu and Gyeongbuk. Now is the time to prioritize 'substance' over 'speed' and 'right to survive' over 'formality'.